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党领导的八路军、新四军，以及隶属于福建政府的十九路军——桂系的地盘已经被日军占领了大半，最后还是靠中央军的支援才勉强顶住日军的凶猛进攻，自然失去了讨价还价的机会；阎锡山的情况还要复杂些，山西境内不但有日军、中央军还有八路军，腰杆也挺不起来；日军占据了越南、广西之后，从两面夹击云南，兵力不足的龙云自然也无法表示反对；新疆的盛世才和甘肃马氏兄弟的那点兵力完全没有分庭抗礼的资本。
参政会议开始讨论军队国家化的议题之后，中共代表向国民政府提出如下要求：第一，八路军及新四军扩编为五军十六师，国民政府统一提供后勤保障；第二，政府承认陕甘宁边区原有地区，但改称为陕甘宁行政区，直属行政院；第三，朱德为鲁察冀热四省战区司令官兼河北省主席，委任贺龙为察哈尔省主席。
国民党参政员认为第二条可以接受，但是第一条和第三条值得商榷。他们指出，八路军和新四军最多只能扩编为四军十二师，理由是中共的根据地相当分散，很多小块根据地只有游击队在里面活动，不能计算到正规军当中；河北省主席和察哈尔省主席的职务需要等到国民大会召开之后，由新选举出来的总统任命，不应当作为先决条件提出来。另外，国民党参政员还指出，八路军和新四军是进行整编而不是扩编，完成以后就是国民革命军的一部分，自然和其他军队一起由国民政府统一补给；八路军和新四军当中的党务工作者必须退出，以保障军队真正国家化，军队中的党员和共青团员名单也要交给政府。
国民党方面的意见提出之后，中共认为过于苛刻，如果按照这样的方案来整编，等于把自己手中的军队全部交了出去，如果政府的民主化进程受到阻碍，国民党完全可以凭借暂时还掌握在手中的政权和军队的力量恢复一党专政，故而在军队国家化之前，必须要有实实在在的措施加以保证。
国民党方面则攻击中共根本就没有军队国家化的诚意，或者是受到外部力量的左右，于是双方各执一辞，在参政会议上争吵不休，无法达成共识。
这时候，军队国家化的另外一个主角孙百里代表福建政府表明了态度：第一，福建政府重新接受行政院的直接领导；第二，关税和盐税全部上缴国家财政，其他地方税收和官办企业收入将在五年时间内逐步移交给国民政府；第三，第19集团军和第12集团完全接受国民政府大本营的直接指挥，犹太军团的地位则另行讨论。
孙百里的表态顿时在民主党派和无党派人士当中引起强烈反响，舆论一致认为福建政府的举动是真正以国家利益、民族利益为重，必将有力地推动了军队国家化的进程，再加上福建政府调拨的大批粮食运抵重庆，使孙百里声望与日俱增，大有与蒋介石平分秋色的架势。
在舆论的巨大压力下，国民党和共产党同时调整自己的立场，最终就中共领导下的边区政府和军队的地位达成如下协议：第一，八路军和新四军的编制为四军十二师，由国民政府统一提供后勤保障，第18集团军（八路军）总司令和新四军军长的职位两年内不做调整；第二，陕甘宁边区和其他根据地全部改为行政区，直接隶属于行政院领导，共产党员以个人身份参加政府领导机构，原来实行的政权工作人员比例的‘三三制’原则改为没有限制的全民普选原则；第三，军队中取消党务工作者，党员名单上缴国民政府。
政治民主化和军队国家化的原则性问题解决以后，参政会议就责成立法院制定新的国民大会代表选举法，准备召开国民大会。
立法院直接照搬《中华民国宪法草案》的相关规定，向议政会议提交的选举法草案中把国民大会代表产生办法罗列如下：第一，当然代表，包括中央执行委员及中央监察委员，共五百六十五人； 第二，区域代表，六百六十五名；第三，职业代表，三百八十名；
第四，特种选举代表，（含辽宁、吉林、黑龙江、热河四省的选举，蒙古、西藏的选举，在外侨民的选举，军队的选举）一百五十名；第五，由国民政府指定者，二百四十名。合计两千名代表。
由于此时的立法院完全控制在国民党手中，因此制定出来的选举法对国民党非常有利，如果按照这个法案进行选举的话，国民党代表将在国民大会中占据压倒性的优势地位。议政会议经过审议之后，当即驳回立法院的提案，并根据参政员们的提议，要求在选举法中取消当然代表和指定代表着两项，增加党派代表和社会贤达代表。
立法院根据议政会议的要求，立即修改选举法，在第二次递交上去的选举法当中做了相应的调整，增加党派代表和社会贤达代表共计1050人，使代表总数达到2050人，随即被议政会议批准，国统区各省和上海租界开始进行代表选举工作，国民大会的准备工作开始紧张而有序地进行着。
至此，第二届议政会议第一次会议也是最后一次会议正式落下帷幕，因为它的职能将全部被国民大会和国民大会议政会代替。由于国民大会代表的选举需要相当长的时间，参政员们纷纷踏上归途，要把会议的精神带到全国各地，引导人们投身到国民大会的选举当中去。
始终关注着中国政府一举一动的日本政府很快就通过情报人员掌握了第二届议政会议的第一手资料，在得知中国各方力量已经摈弃己见、达成共识，即将进行政令和军令统一的举措之后，顿时感到非常担心——随着战线逐步前移，日军的机械化优势被中国西南和东南地区的山岳地形完全抵消，而漫长的战线又导致其兵力严重不足，以前中国军队各自为战的时候，还可以采用割肉补疮的办法相对集中兵力，进行局部重点打击，现在肯定是行不通了，而日本最精锐的关东军却驻扎在东北防备苏联，无法继续增兵关内战场！
这时候，日本政府为了摆脱被动局面，尽快打破中日战争的僵持局面，决定立即着手改善日苏关系。首先，日本外相松冈洋右在议会发表演说，谈到要消除日苏之间的误会，重新调整两国关系。接着他又在日本众院重申这个问题，并说两国关系最近颇多改善，频频向苏联送秋波。
1941年3月23日，松冈洋右抵达莫斯科，随即得到斯大林的破例接见，紧接着，日本政府就和苏联政府签订了《苏日中立条约》，该条约共四个条款，其中第二条规定：倘缔约国之一方成为一个或数个第三国敌对行动之对象时，则缔约国之他方，在冲突期间，即应始终遵守中立。这显然是对日本侵略的默许和纵容。
另外，日本和苏联在两国政府联合发布的《共同宣言》中宣称：遵照苏日于一九四一年四月十三是缔结之中立条约的精神，苏日双方政府为保证两国和平与友好邦交起见，兹特着重宣言：苏联誓当尊重‘满洲国’之领土完整与神圣不可侵犯性；日本誓当尊重‘蒙古人民共和国’之领土完整与神圣不可侵犯性。于是，在这场狼狈为奸的交易中，蒙古和东北竟成了相互馈赠的供品。
条约签订之后，苏联立即开始从西伯利亚撤军，以显示自己的诚意。
心领神会的日本统帅部迅速抽调关东军南下，加强中国派遣军的力量，得到增援的华南和华中日军随即集中了六十四个步兵大队兵力和二十三个步兵大队的预备队，相当于十个师团的人马，在海军舰队的配合下，在海军航空兵的直接支援下，连续发动了东起浙江宁波，南至雷州半岛一系列的‘截断’中国沿海港口和海上交通线的作战。
第二六零章 近海防御
1941年4月4日，日军第38师团、第18师团和近卫师团集中了六个支队的兵力，在海军舰队的支援下，从广州以西经雷州半岛至北海长约五百公里的宽广正面登陆，用迅猛的攻势击退地方武装的抵抗，然后对沿海地区内所有码头港口实施进行彻底破坏，以断绝中国方面在广州以南的这个重要补给路线。
紧接着，日军第18师团主力从深圳向惠阳方向攻击前进，把负责防守大亚湾的中国军队第156师的注意力吸引过来，然后日军独立混成第19旅团趁机在大亚湾登陆，采用突然袭击手段攻占了淡水，迫使陷入腹背受敌境地的守军后撤，从而全面占领这一地区的港口和码头，彻底封锁了香港方面的大鹏湾和大亚湾，有切断了一条物资进出通道。
4月16日，日本东京大本营发出命令，令华中第13军进行截断浙东通路的作战，并令在日本国内
九州参加陆海军联合登陆演习的第五师团火速调往浙东作战。上海日军第13军为使第五师团在浙东顺利登陆，派出第22师团主力及第15师团一部，在第三飞行师团配合下，由杭州附近向诸暨进攻，牵制和吸引第三战区主力。该路日军与第三战区部队血战五天，于4月20日占领诸暨。
日军第五师团在驻上海的海军部队配合下，干4月19日拂晓，在宁波、石浦、临海、温州一带登陆，并顺利占领以上要点。为夺回这个重要交通口岸，顾祝同指挥部队进行了殊死反攻，但是日军却像钉子似地钉在这些交通要点上，凭其强大的火力和疯狂的‘武士道’精神，顶住了第三战区部队的反攻。
这样一来，中国东部沿海只剩下广东境内的汕头、汕尾，福建境内的港口还可以使用，由于日军早已经领教了防御上述地区的十九路军的利害，故而开始在广州、浙江和澎湖列岛三个方向集结重兵，准备正面硬撼十九路军防线，完成封锁切断中国对外通道的最后一步。
返回福州之后，孙百里立即召集包括空军在内的高级军官会议，商议如何实施近海防御，保住沿海港口。
孙百里站在巨大的军用地图前面，首先向与会人员介绍日军兵力集结的情况：“根据可靠情报，目前集结在澎湖列岛的日军部队番号有第18师团、第48师团和近卫师团，而浙江的第22师团也蠢蠢欲动，伺机南下；占据惠阳的第19旅团有北上的意图，同时安藤利吉的第21军也在连续发动小范围的攻势，把第12集团军牢牢牵制住。日军的目的非常明确，就是在南北两翼牵制我军的同时，集中相对优势的兵力，全面突击我军守卫的福建和粤北沿海港口地区，以达到彻底切断对外的物资进出通道的目的。”
“福建沿海地区经过我军多年经营，已经建成以永备要塞和坑道为主体的坚固岸防工事，不但拥有数量庞大的重型火炮，而且有数量庞大的防空武器支援，具有相当的反登陆能力；第155师成功收复汕头之后，在工兵部队的全力配合下，于适合登陆的滩头阵地上面构筑了数量空前的土堡群，纵深又有犹太军团的装甲部队策应，问题也不大；汕尾的工事从陈济棠时代就开始构筑，这些年屡次扩建加固，又从未遭遇战火和破坏，其坚固程度肯定超过福建岸防工事，第156师以此为依托的话，应该可以坚持一段时间，而汕尾港的吞吐量也不大，即使放弃也不会影响到大局。因此，从整个岸防工事来看，并没有太大的问题。”
孙百里接着又分析防区的兵力配备，他说道：“福建是我军根据地，不但有大量的正规军驻守，并且有强大的地方武装为后盾，地面防空火力也相当强，即使日军能够在防线上取得一些突破，我也有把�